Oggetto: L’abbandono di rifiuti in un terreno.
L’abbandono di rifiuti in un terreno, a seconda dei casi:
- l’abbandono avviene su di un terreno di proprietà;
- l’abbandono avviene su terreno di terzi;
- l’abbandono è stato commesso da un comune cittadino;
- l’abbandono è stato commesso dal titolare e/o dal dipendente di una Ditta con Partita I.V.A.;
- l’abbandono avviene su di un terreno di proprietà ed il titolare dei diritti reali o personali su quell’area non comunica all’Autorità di Pubblica Sicurezza quanto sta avvenendo.
Risposte:
ipotesi n. 1, l’abbandono avviene su di un terreno di proprietà: il normale deposito di oggetti non più utilizzabili da parte proprietario degli stessi su di un terreno di sua proprietà non costituisce abbandono di rifiuti. Compito dell’Organo accertatore, non solo nell’esercizio delle proprie funzioni di vigilanza sul territorio ma, anche quando l’intervento viene svolto a seguito di segnalazione pervenuta al Comando di appartenenza, da parte di terzi, per tale casistica è il seguente: L’Organo di vigilanza intervenuto deve procedere all’esecuzione di un sopralluogo finalizzato all’accertamento dei fatti a cui farà seguito, immediatamente, alla redazione di un verbale di constatazione con il quale l’Organo di Polizia Locale, Carabinieri, Guardia di Finanza, Carabinieri Forestali, ecc. relaziona sullo stato dei fatti accertati con un verbale redatto in più copie. Una copia del verbale di constatazione dovrà essere, immediatamente trasmesso al Sindaco territorialmente competente quale “Autorità Sanitaria Locale”.
Il Sindaco dovrà trasmettere questo verbale all’Organo Tecnico (Autorità Sanitaria Locale nella persona del Medico Sanitario); il Medico Sanitario dell’AUSR territorialmente competente dovrà eseguire o far eseguire al proprio personale sanitario dipendente un sopralluogo nel sito indicato dall’Organo accertatore al fine di verificare se la giacenza in tale luogo può risultare dannosa per la salute pubblica e per la tutela dell’ambiente.
Se l’Autorità Sanitaria (Medico Sanitario) certifica che la giacenza in tale luogo (proprietà di un privato deposito di materiali di sua proprietà), crea un pregiudizio per la salute pubblica o per la salvaguardia dell’ambiente, redige verbale di accertamento e lo trasmette al Sindaco affinché, questi, ai sensi dell’art. 192, comma 3 del D L.gs. 152/06, possa emettere provvedimento d’Ordinanza ai sensi dell’art. 50 del D. Lgs. 267/2000, finalizzato alla rimozione, di quanto attestato dal Medico Sanitario con la qualificazione di “Rifiuto”.
L’organo di Vigilanza che ha eseguito il primo sopralluogo, messo a conoscenza dei fatti da parte del Sindaco territorialmente competente, procede nella contestazione della violazione per avvenuto abbandono di rifiuti (art. 192 del D. Lgs. 152/06) applicando nei confronti del responsabile dell’illecito amministrativo in questione, la sanzione prevista dall’art. 255 comma 1 del summenzionato D. Lgs. 152/06. Tale contestazione dovrà essere notificata al titolare dei diritti reali e/o personali di godimento sull’area in qualità di “obbligato in solido”.
Se il responsabile dei fatti accertati è un titolare di un’attività, di qualsiasi natura, iscritta alla C.C.I.A.A. ed in possesso di Partita IVA, ovvero, da parte di un dipendente di questa, la violazione dell’art. 192 del D. Lgs. 152/06, fatta salva la sanzione amministrativa per tale comportamento illecito (art. 255, comma 1) sarà integrata con “C.N.R.” (comunicazione notizia di reato), all’Autorità Giudiziaria territorialmente competente poiché tale comportamento integra la sanzione dell’art. 256, del D. Lgs. 152/06, più precisamente il comma 1, lett. a) per i rifiuti non pericolosi e/o comma 1, lett. b) per rifiuti pericolosi.
Relativamente a quest’ultimo caso, l’Organo accertatore con separata nota, dovrà, comunque, informare l’Autorità Amministrativa, (il Sindaco) per informarlo sommariamente dei fatti accertati, pur mantenendo il segreto istruttorio relativo alle notizia di reato in corso di definizione, e consentirgli di procedere nell’adozione dei provvedimenti amministrativi di propria competenza (adozione dell’Ordinanza Sindacale nei confronti del/i responsabile/i dei fatti), finalizzata al ripristino delle condizioni di legalità, alla tutela della salute pubblica e dell’ambiente.
Ipotesi n. 2, l’abbandono avviene su terreno di terzi;
Quando l’abbandono è avvenuto su terreno di terzi possiamo immediatamente definire il caso in specie come “abbandono di rifiuti” poiché ai sensi dell’art. 183 del D. Lgs. 152/06, il possessore di questi oggetti solidi ovvero di sostanze liquide, li abbandona su una proprietà di terzi, ha giuridicamente manifestato la “volontà del disfarsi” di tali cose. Ci troviamo di fronte ad un abbandono di rifiuti.
Compito dell’Organo di controllo è quello di avviare le indagini raccogliendo tutti gli elementi utili necessari per poter addebitare la violazione dell’art. 192 del D. Lgs.152/06 con assoluta certezza ad esempio:
- a) Visione di immagini nei casi in cui, nel territorio interessato a tale illecito siano stati istallati sistemi di video sorveglianza;
- b) verifica sulla tipologia dei rifiuti abbandonati;
- c) presenza in zona di attività riconducibili alla tipologia di rifiuti abbandonati;
- d) escussione di testimoni che possano fornire elementi utili alle indagini in corso;
- e) rilievi fotografici attestanti la tipologia dei rifiuti rinvenuti per essere utilizzati, oltre che per documentare i fatti in una eventuale comunicazione notizia di reato all’Autorità Giudiziaria, per essere confrontati durante le indagini svolte nel territorio circostante;
- f) altri elementi utili alle indagini;
- g)
Non sono elementi utili alle indagini, se non supportati da altre circostanze giuridicamente valide, il rinvenimento fra i rifiuti sottoposti ad accertamento di indirizzi su corrispondenza, elementi pubblicitari su imballaggi, ecc., poiché, proprio l’art. 192 comma 3 ci sottolinea che la responsabilità per questo tipo di illecito deve essere supportata da “dolo o colpa”.
Il “dolo o la colpa” sono elementi oggettivi che debbono essere suffragati dalle indagini condotte dall’Organo di controllo.
Conclusioni:
Se dalle indagini di cui sopra, l’Organo di vigilanza, riuscirà a raccogliere delle prove che dimostreranno l’assoluta responsabilità di un soggetto(persona fisica e/o persona giuridica) procederà come segue:
- persona fisica (comune cittadino) applicazione della sanzione amministrativa prevista dall’art. 255 comma 1;
- persona Giuridica (titolare di Partita IVA o soggetto dipendente da questa) si dovrà procedere, oltre all’applicazione della sanzione amministrativa (art. 255, comma 2), redazione di Comunicazione di Notizia di Reato da trasmettere all’Autorità Giudiziaria ai fini dell’applicazione della sanzione prevista dall’art. 256 comma 1.
Il Sindaco, ai sensi dell’art. 192, comma 3, anche per questo caso, dovrà procedere all’adozione di apposita ordinanza Sindacale, finalizzata al ripristino dello stato dei luoghi ed alla tutela della salute pubblica, nei confronti del/i soggetto/i ritenuti responsabili dei fatti fissando un termine per l’esecuzione di tale provvedimento; trascorso inutilmente tale termine il Sindaco dovrà procedere a proprie spese all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
Qualora, dalle indagini esperite, non si riesce ad avere un quadro oggettivo sulle responsabilità da addebitare a qualcuno il Sindaco dovrà, comunque, ai sensi dell’art. 192, comma 3, adottare specifica Ordinanza Sindacale, finalizzata al ripristino dello stato dei luoghi ed alla tutela della salute pubblica, provvedendo al sostenimento dei costi necessari per l’esecuzione di tale rimozione, fatta salva la possibilità di poter ottenere rivalsa nei confronti di coloro che, a seguito di ulteriori indagini, potrebbero risultare soggetti responsabili dei fatti de quò.
Di seguito si riporta una discussione sulla tematica in oggetto da:
“Tecnica di controllo ambientale” di Maurizio SANTOLOCI
Molto è stato detto in materia di abbandono di rifiuti ma ancora oggi, in molti Comuni, si continua ad applicare le disposizioni normative già previste dal Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982 n. 915, definitivamente ABROGATO dal successivo Decreto Legislativo 5 febbraio 1997 n. 2 (cosiddetto Decreto RONCHI), a sua volta anch’esso ABROGATO e sostituito dal Testo Unico Ambientale (Decreto Legislativo 03 aprile 2006 n. 152).
Orbene, da una lettura completa ed attenta della vigente disposizione normativa (Art. 192), emergono in modo inequivocabile le modalità di individuazione del/i soggetto/i a cui attribuire, un’eventuale, responsabilità nel caso di un abbandono di rifiuti.
Riepilogando: il divieto di abbandono e/o il deposito incontrollato sono regolamentati dall’art. 192 del D. Lgs. 152/06 e sono sanzionati dagli artt. 255 e/o 256 a seconda della provenienza; il primo trattasi di sanzione amministrativa (art. 255) il secondo trattasi di sanzione penale (art. 256).
L’art. 192 del D. Lgs. 152/06 prevede il principio base (che caratterizza tutto l’impianto della parte IV del D. Lgs. 152/06) del divieto di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo; analogamente lo stesso articolo vieta l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere allo stato solido o liquido nelle acque superficiali e sotterranee.
Il sistema sanzionatorio conseguente è articolato negli artt. 255 e 256.
Infatti a parità di abbandono o deposito incontrollato, se il soggetto è un privato va incontro ad una sanzione amministrativa di cui all’art. 255, primo comma, mentre se è responsabile di impresa o Ente, è soggetto alla sanzione penale di cui all’art. 256, secondo comma.
Di fatto, con ciò, il Legislatore ha ritenuto potenzialmente più pericolosa l’attività illecita da parte di quest’ultima categoria di persone rispetto a quella dei privati.
Il Legislatore, quindi, ha disciplinato in modo differenziato l’abbandono o il deposito incontrollato di rifiuti, prevedendo sanzioni diverse a seconda che la fattispecie sia posta in essere dal privato cittadino o da titolari di Enti o Imprese, non con riferimento al soggetto che materialmente ha commesso l’illecito, ma in riferimento all’imputabilità dello stesso, indipendentemente dal soggetto che materialmente lo compie.
Altro caposaldo della norma oggetto di discussione (art. 192 D.Lgs., viene stabilito dal 3° comma del succitato art. 192, giacché il Legislatore ha posto all’inizio del medesimo comma la seguente dicitura: “Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli artt. 255 e 256”, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1° e 2° dell’art. 192, è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di colpa o di dolo, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
Con ciò il Legislatore ha stabilito l’obbligo a carico del soggetto autore dei fatti di procedere alla rimozione, all’avvio al recupero ed allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi.
Ha stabilito altresì, e questo è molto rilevante, che con la sentenza di condanna (sia ordinaria che con patteggiamento), il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato all’esecuzione di quanto stabilito nell’ordinanza di esecuzione dell’obbligo non attuato.
Va precisato ed approfondito un altro aspetto rilevante in questa fattispecie di illecito (amministrativo e/o penale) e cioè la responsabilità concorrente del proprietario del terreno.
In ordine all’inciso della responsabilità solidale tra soggetto autore dell’abbandono o deposito incontrollato e proprietario e titolare di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabilea titolo di dolo o di colpa, va sottolineato che l’onere della prova ricade sull’organo di vigilanza e non potrà mai trattarsi, in tali casi, di responsabilità oggettiva o formale.
In altre parole, non basta verificare il livello meramente catastale che quell’abbandono o quel deposito incontrollato è stato effettuato sul terreno di proprietà di un soggetto o che altro soggetto sia titolare di diritti reali o personali di godimento su quell’area per farlo sottostare automaticamente alla sanzione amministrativa, nel caso di un abbandono o deposito incontrollato commesso da un privato, ovvero, alla sanzione penale se trattasi di un abbandono o un deposito incontrollato commesso dal titolare di un Ente o un Impresa. Infatti la norma ha espressamente previsto che al soggetto proprietario o titolare dei diritti sull’area in questione debbano essere riscontrati, da parte dell’organo di vigilanza, il dolo o la colpa.
Dunque la semplice titolarità dell’area oggetto di abbandono non equivale a responsabilità oggettiva, né a livello amministrativo né a livello penale. Sarà a carico dell’organo di vigilanza accertare se quel proprietario e/o titolare dei diritti reali e personali dell’area, in cui è avvenuto l’abbandono aveva, in qualche modo espressamente e volontariamente autorizzato l’abbandono e il deposito incontrollato (dolo) oppure se, a suo carico, possa riscontrarsi qualche forma di imperizia, negligenza, imprudenza tali da determinarne una colpa in senso penale (colpa) per mancata vigilanza; colpa che poteva essere evitata mediante la segnalazione tempestiva alle autorità di controllo di un fatto non voluto ma, passivamente subito.
Va ancora rilevato che l’organo di vigilanza non deve limitarsi ad attivare la procedura per l’irrogazione della sanzione amministrativa nel caso di abbandono o deposito incontrollato commesso da privato, ovvero, inoltrare la comunicazione di notizia di reato all’Autorità Giudiziaria nel caso in cui la responsabilità dell’abbandono o del deposito incontrollato sia da attribuire al titolare di un Ente o Impresa, ma deve contestualmente, con atti separati, informare il Sindaco del luogo in cui è avvenuto l’abbandono o il deposito incontrollato fornendo gli estremi del fatto che le generalità del soggetto individuato come responsabile.
Il Sindaco, per poter svolgere il suo ruolo (emissione di ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi a tutela della salute pubblica e dell’ambiente), ha necessità di conoscere, in primis, il fatto nonché, gli elementi soggettivi (dolo o colpa) individuati, con prove a carico del proprietario del terreno risultato soggetto “terzo” rispetto all’autore dell’abbandono/deposito incontrollato, per consentirgli di motivare, a sua volta, l’ordinanza a carico di tale soggetto. Elementi non soltanto tecnici ma anche giuridici, economici e forse, finanche, politici.
Va rilevato che il settore dei rifiuti, spesso, è inficiato da una serie di interessi di natura tecnica, giuridica, economica e, forse, anche politica; questo porta a delle distorsioni interpretative che tendono a far sì che, in alcuni casi, la pretesa applicazione della norma debba essere adattata alle esigenze del momento. Capita spesso che, per supplire a carenze di possibilità d’intervento, si tenda a riversare su terzi estranei affinché procedano a ristabilire la legalità quando invece, l’adozione materiale di detti provvedimenti, appartenga alla sfera istituzionale degli Enti Pubblici (esecuzione del ripristino dello stato dei luoghi finalizzato alla salute pubblica ed alla tutela dell’ambiente).
Come detto all’inizio della discussione di tale argomento, atteso che il D.P.R. 915/82, non specificava dettagliatamente le competenze a seguito di accertate responsabilità, l’emanazione delle ordinanze per la rimozione dei rifiuti sulle aree private avvenivano in senso “generico” a carico del proprietario del terreno al quale si imponeva un carico economico per la rimozione dei rifiuti e per la ripulitura del sito; questo anche quando il proprietario dell’area era palesemente ed evidentemente estraneo all’illecito dell’abbandono di rifiuti o del deposito incontrollato, prescindendo da ogni attività d’indagine che ne avrebbe accertato ne/o escluso “il dolo o la colpa”.
Con l’avvento del Decreto Legislativo 152/06, parte IV^, il legislatore ha stabilito che se non vi è “dolo o colpa”, secondo la normativa specifica di settore, l’ordinanza a carico del proprietario del terreno non può essere emessa poiché costui risulterebbe “incolpevole”. A questo punto sorge il problema. Se non sussiste l’elemento soggettivo, ed il responsabile diretto non è noto o comunque non ottempera, chi deve intervenire per rimuovere i rifiuti? La risposta è semplice ed unica: La Pubblica Amministrazione. Provvederà il proprietario dell’area o coloro che ne possiedono i diritti reali o personali di godimento della stessa, quando siano stati accertati “dolo o colpa”.
La “culpa in vigilando” del terzo in qualità di proprietario dell’area.
Né si può accettare ed ipotizzare la condizione giuridica che da parte di alcune amministrazioni comunali viene realizzata in tali casi, individuando la “culpa in vigilando” a carico del soggetto estraneo all’abbandono o deposito incontrollato ma proprietario o gestore del terreno, al quale viene imputata la omessa recinzione e praticamente la “blindatura” dell’area privata. Questo è un concetto inaccettabile nel nostro ordinamento giuridico, proprio perché invece il nostro sistema normativo tutela l’esposizione alla pubblica fede. Nessuno di noi è obbligato a “sigillare e blindare” la propria proprietà privata per evitare che terzi vi commettano illeciti al proprio interno. Al contrario, l’ipotesi, appunto, di “esposizione alla fede pubblica”, o addirittura di condizioni tali che inibiscono la privata e pubblica difesa, sono considerate dall’ordinamento giuridico aggravanti specifiche delle azioni illecite commesse su tali beni e non certo elementi di colpa a carico del soggetto che ha lasciato la cosa incustodita e non blindata. Se dovessimo ragionare in modo ideologicamente corrente con le costruzioni di quelle amministrazioni che ”incolpano” il privato di non aver “sigillato” la propria proprietà privata, rendendolo addirittura correo con l’azione illecita commessa su detta attività privata, tutti coloro che non chiudono o blindano, sigillano in qualche modo e quindi cautelano le proprie proprietà private, laddove un’azione illecita venga commessa a danno di quella proprietà privata o su quella proprietà privata non solo non diventerebbero parti lese dell’azione illecita, ma diventerebbero, paradossalmente complici del soggetto che ha commesso l’azione illecita. Quindi, è inevitabile che è la pubblica Amministrazione e l’autorità preposta alla vigilanza in senso nazionale o locale che debbono garantire il privato dalle azioni illecite sulla proprietà privata e quindi, evidentemente semmai l’azione omissiva potrebbe essere imputata alla struttura pubblica che non è stata in grado di controllare il territorio e non certo il proprietario del terreno che in questo caso è parte lesa dell’azione illecita ed ha peraltro subito un danno.
Da ultimo, in materia di abbandono di rifiuti, vanno citate le nuove disposizioni introdotte dal Legislatore che hanno integrato la parte IV^ del D. Lgs. 152/06, aggiungendo gli artt. 232 bis e 232 ter, ovvero, i rifiuti di prodotti da fumo ed il divieto di abbandono di rifiuti di piccolissima dimensione.
Modifica che, conseguentemente ha integrato anche l’art. 255 introducendo il comma 1 bis con il quale è stato stabilito che, chiunque viola il divieto di cui all’art. 232 ter è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da €. 30,00 a € 150,00. Se l’abbandono riguarda i rifiuti da prodotti da fumo di cui all’art. 232 bis, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio (€ 300,00).
In ordine al concetto di realizzazione e gestione di una discarica, va rilevato che non sussiste una nozione ed una concettualità ufficiale nel contesto della normativa vigente. In questo come in altri casi similari presenti nella disciplina giuridica ambientale, si deve, comunque, ricorrere a spunti “dottrinari” e/o soprattutto della Suprema Corte di Cassazione all’elaborazione della giurisprudenza.
Una delle ipotesi, di “gestione” di discarica senza autorizzazione presuppone l’apprestamento di un’area per raccogliervi i rifiuti e consiste nell’attivazione di un’organizzazione, articolata o rudimentale non importa, di persone, cose e/o macchine diretta al funzionamento della discarica.
Dunque secondo le Sezioni Unite della Suprema Corte, per la realizzazione di una discarica abusiva occorre un’attività sistematica, reiterata nel tempo attraverso una serie di azioni logico-operative e soggettive tali da integrare appunto una fattispecie tesa a realizzare concretamente quel complesso sicuramente impegnativo stabile e duraturo nel tempo che rappresenta il concetto di discarica.
Successivamente la Corte ha stabilito che per la configurazione dell’elemento materiale della contravvenzione di realizzazione di una discarica abusiva occorre verificare “la sussistenza di due elementi, costituiti dal ripetitivo accumulo nello stesso luogo di sostanze destinate all’abbandono e dalla trasformazione, sia pur tendenziale del sito, degradato dalla presenza di rifiuti”.
In molti siti, specialmente nelle immediate periferie delle città ignoti hanno trasformato da tempo alcuni terreni in discariche abusive di fatto e spesso capita che un ulteriore soggetto viene trovato mentre getta un piccolo quantitativo di rifiuti suppletivo su questo cumulo che in sé stesso rappresenta oggettivamente (ed anche giuridicamente) una discarica. A questo punto il dubbio che si era posto (e si pone ancora oggi con la nuova normativa), è se detto ulteriore ed ultimo soggetto conferitore di rifiuti possa essere chiamato a rispondere per questo conferimento isolato di rifiuti del reato di concorso in realizzazione di una discarica abusiva o se invece, debba essere sanzionato per l’abbandono isolato di rifiuti sulla base dell’attuale art. 192 del Testo unico ambientale?15
Secondo “buon senso” è da ritenere più logica e conforme ai principi sanzionatori che l’abbandono di rifiuti, ancorché avvenga in un luogo già oggetto di altri abbandoni di rifiuti, reiterati anche nel tempo, debba essere sanzionato per l’illecito di cui agli artt. 255, se trattasi di un privato cittadino e 256, se trattasi di titolare di Ente o impresa.
Ergo, proprio per i principi sopra esposti, al proprietario del terreno interessato al fenomeno dell’abbandono reiterato di rifiuti, qualora possa riscontrarsi qualche forma di imperizia, negligenza, imprudenza tali da determinarne una colpa, in senso penale per mancata vigilanza, che poteva essere evitata mediante la segnalazione tempestiva alle autorità di controllo di un fatto non voluto ma, passivamente subito, potrà essere addebitata la sanzione penale prevista dall’art. 256, comma 3° del D.lgs. 152/06, a cui potranno essere, alla sentenza di condanna, applicate anche le sanzioni accessorie (confisca dell’area sulla quale è stata realizzata la discarica abusiva se di proprietà dell’autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi).
Alberto Casoni